Es ist eines der überraschendsten Szenarien beim Immobilienkauf: Käufer und Verkäufer sind sich einig, der Notarvertrag ist unterschrieben – und plötzlich meldet sich die Gemeinde und teilt mit, sie übe ihr Vorkaufsrecht aus. Der Käufer ist außen vor, das Grundstück wandert an die Stadt oder eine landeseigene Wohnungsbaugesellschaft. Was nach einer juristischen Kuriosität klingt, ist insbesondere in Großstädten mit angespanntem Wohnungsmarkt ein praktisch relevantes Risiko. Wer in einem sogenannten Milieuschutzgebiet kauft, sollte die Regeln kennen – sie haben sich in den letzten Jahren grundlegend verändert.
Was ist das gemeindliche Vorkaufsrecht?
Das gemeindliche Vorkaufsrecht ist in den §§ 24 bis 28 des Baugesetzbuchs (BauGB) geregelt. Es gibt der Gemeinde das Recht, anstelle des privaten Käufers in einen bereits geschlossenen Kaufvertrag einzutreten – und zwar zu denselben Bedingungen, die im Vertrag festgehalten wurden. Der Käufer hat damit grundsätzlich keinen Anspruch mehr auf das Grundstück und steht ohne Immobilie da.
Voraussetzung ist, dass das Grundstück in einem Gebiet liegt, in dem das Vorkaufsrecht besteht – etwa in Bebauungsplangebieten, Sanierungsgebieten, städtebaulichen Entwicklungsbereichen oder, besonders praxisrelevant, in Erhaltungssatzungsgebieten. Letztere sind in Großstädten als Milieuschutzgebiete bekannt. Sie dienen nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB der „Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung“, also dem Schutz vor Verdrängung durch Luxussanierungen, Mietsteigerungen oder Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen.
Wichtig: Das Vorkaufsrecht darf die Gemeinde nicht beliebig ausüben. Es ist zusätzlich erforderlich, dass „das Wohl der Allgemeinheit“ die Ausübung rechtfertigt (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB) – ein unbestimmter Rechtsbegriff, der in der Praxis viel Streitstoff geboten hat. Außerdem gibt es in § 26 BauGB ausdrückliche Ausschlussgründe.
Die Wende durch das Bundesverwaltungsgericht 2021
Lange Zeit war die Praxis in den Großstädten so: Verkaufte ein Eigentümer eine Wohnimmobilie in einem Milieuschutzgebiet, klopfte regelmäßig die Gemeinde an. Wollte der Käufer das Vorkaufsrecht abwenden, musste er eine sogenannte Abwendungsvereinbarung unterzeichnen, in der er sich für viele Jahre verpflichtete, keine Luxussanierung durchzuführen, keine Wohnungen in Eigentum umzuwandeln und bestimmte Mietobergrenzen einzuhalten. Wer das verweigerte, dem schlug die Gemeinde mit ihrem Vorkaufsrecht zu.
Dieses Modell hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem wegweisenden Urteil vom 9. November 2021 (Az. 4 C 1.20) weitgehend ausgehebelt. Im konkreten Fall ging es um ein Berliner Mehrfamilienhaus aus dem Jahr 1889 mit 20 Mietwohnungen und zwei Gewerbeeinheiten im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg. Der Bezirk hatte das Vorkaufsrecht zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft ausgeübt, weil der Käufer – eine Immobiliengesellschaft – die geforderte Abwendungsvereinbarung nicht unterzeichnen wollte. Vorinstanzen hatten die Stadt zunächst bestätigt.
Das Bundesverwaltungsgericht hingegen entschied klar: Maßgeblich ist nach § 26 Nr. 4 BauGB, ob das Grundstück im Zeitpunkt des Kaufvertrags bereits den Zielen der Erhaltungssatzung entsprechend bebaut ist und genutzt wird. Auf bloße Vermutungen über zukünftige Absichten des Käufers darf nicht abgestellt werden. Da das verkaufte Mehrfamilienhaus mit vermieteten Wohnungen den Zielen der Erhaltungssatzung entsprach, war die Vorkaufsrechtsausübung rechtswidrig. Die Karlsruher Richter betonten zudem: Auch die bloße Weigerung, eine Abwendungsvereinbarung zu unterzeichnen, rechtfertigt die Ausübung nicht.
Was bedeutet das praktisch?
Seit dem Urteil ist das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten weitgehend „leergelaufen“. Es bleibt anwendbar in Konstellationen, die in der Praxis selten sind: bei sogenannten Schrottimmobilien mit erheblichen baulichen Missständen, bei Grundstücken, die ohne Genehmigung einer erhaltungswidrigen Nutzung zugeführt wurden (etwa Wohnungen, die illegal in Gewerbe umgewandelt wurden), oder bei städtebaulichen Mängeln im Sinne der §§ 177 ff. BauGB. In allen anderen Fällen ist die Ausübung des Vorkaufsrechts in Milieuschutzgebieten nach geltendem Recht nicht möglich.
Das hat eine erhebliche Folgewelle ausgelöst. In Berlin waren mehrere hundert Häuser mit insgesamt rund 7.500 Mietparteien von Abwendungsvereinbarungen erfasst, die zwischen Käufern und Bezirken geschlossen worden waren. Viele Käufer fragten sich, ob sie an diese Vereinbarungen noch gebunden sind. Das Verwaltungsgericht Berlin entschied mit Beschluss vom 9. September 2022 (VG 19 L 112/22) im Eilverfahren, dass eine solche Abwendungsvereinbarung jedenfalls kündbar sein kann, wenn sich die Geschäftsgrundlage durch das BVerwG-Urteil wesentlich geändert hat (§ 60 VwVfG). Eine generelle Nichtigkeit nach § 59 VwVfG wurde dagegen verneint. Die Rechtsprechung dazu ist im Fluss, im Einzelfall kommt es stark auf die konkreten Vertragsklauseln an.
Die geplante Reform 2026
Der Bundesgesetzgeber arbeitet derzeit an einer Korrektur. Ein Gesetzentwurf zum sogenannten „BauGB-Upgrade“ sieht vor, das gemeindliche Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten auf eine neue, verlässlichere Grundlage zu stellen. Insbesondere sollen die Tatbestandsvoraussetzungen so neu formuliert werden, dass auch künftige Nutzungsabsichten des Käufers wieder stärker berücksichtigt werden können. Zugleich sollen die Abwendungsvereinbarungen nach § 27 BauGB inhaltlich enger gefasst werden – sie sollen sich nur noch auf nicht genehmigungspflichtige Maßnahmen nach § 172 Abs. 4 BauGB beziehen dürfen. Für Käufer bedeutet das tendenziell: Weniger flexible „Maßschneider-Lösungen“, aber dafür mehr Vorhersehbarkeit, welche Auflagen tatsächlich verlangt werden können.
Bis das BauGB-Upgrade in Kraft tritt, bleibt es bei der vom BVerwG vorgezeichneten engen Auslegung. Wer also derzeit in einem Milieuschutzgebiet kauft, hat ein deutlich geringeres Risiko, dass die Gemeinde mit dem Vorkaufsrecht zuschlägt – sofern die Immobilie in ordentlichem Zustand und im Sinne der Erhaltungssatzung genutzt wird.
Was sollten Käufer und Verkäufer im Notartermin beachten?
Ein paar praktische Hinweise aus der notariellen Praxis:
Negativzeugnis einholen. Vor jedem Eintrag im Grundbuch verlangt das Grundbuchamt eine Bescheinigung der Gemeinde, dass das Vorkaufsrecht nicht ausgeübt wird (sogenanntes Negativzeugnis oder Negativattest). Die Gemeinde hat dafür ab Eingang der notariellen Mitteilung über den Kaufvertrag in der Regel zwei Monate Zeit (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Erst danach steht fest, ob der Käufer Eigentümer werden kann.
Vertragsklauseln zum Schutz des Käufers. Im Kaufvertrag sollte vorgesehen sein, dass die Kaufpreisfälligkeit erst nach Vorlage des Negativzeugnisses eintritt. Andernfalls könnte der Käufer einen Kaufpreis zahlen müssen, ohne das Grundstück zu bekommen. Der Notar wird das standardmäßig regeln.
Due Diligence vor dem Kauf. Wer in einer Großstadt mit aktiven Milieuschutzsatzungen kauft, sollte vorab prüfen lassen, ob das Grundstück in einem Erhaltungsgebiet liegt. Die meisten Gemeinden veröffentlichen die Geltungsbereiche online. Auch der Zustand der Immobilie (keine baulichen Missstände, ordnungsgemäße Nutzung) sollte dokumentiert sein.
Abwendungsvereinbarung mit Bedacht. Auch wenn die Gemeinde derzeit nur selten mit einer Vorkaufsrechtsausübung droht, kann sie eine Abwendungsvereinbarung anregen. Wer eine solche Vereinbarung unterzeichnet, sollte sich der langfristigen Folgen bewusst sein. Die typischen Klauseln binden über 20 Jahre oder länger und können den Wert der Immobilie spürbar beeinflussen. Eine fundierte rechtliche Beratung – möglichst durch einen Fachanwalt für Verwaltungs- oder Immobilienrecht – ist hier dringend zu empfehlen.
Fazit
Das gemeindliche Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten hat seit dem BVerwG-Urteil von 2021 erheblich an Schärfe verloren. Käufer können in den meisten Fällen wieder einigermaßen entspannt auf das Negativzeugnis warten. Doch ganz vom Tisch ist das Thema nicht: Bei vernachlässigten Immobilien greifen die Vorschriften weiter, alte Abwendungsvereinbarungen sorgen für Streit, und der Gesetzgeber arbeitet bereits an einer Reform, die den Gemeinden wieder mehr Handlungsspielraum geben soll. Wer eine Immobilie in einer Großstadt kauft, ist gut beraten, sich rechtzeitig im Notariat und gegebenenfalls anwaltlich beraten zu lassen – und im Kaufvertrag dafür zu sorgen, dass kein Kaufpreis fließt, bevor die Gemeinde Klarheit geschaffen hat.
